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关于海事司法优化海洋经济营商环境的调研——以浙江司法实践为例
新闻来源:宁波海事法院   发布人:宁波海事法院   点击率:255   发布日期:2020.03.26

摘要:就海事司法而言,纠纷数量、工作格局、裁判质量、执行效率构成判断海洋经济法治营商环境优劣的基本要素。面对海洋经济发展形势要求,海事司法面临审判职能不彰、多元化解机制不够完善、审判布局不够优良等困难,对此,建议推进海事诉讼制度改革,让海洋法治环境因素从分散走向聚拢;抓住人民法庭工作发展机遇,优化海事审判布局;推广和落实跨域立案和移动诉讼平台,让航运企业、船员渔民足不出户开展诉讼活动;创新发展新时代海上枫桥经验,让法治营商环境建设与相关地市平安法治建设深度融合;面向国内外传播浙江海事审判规则和经验,提升海事司法的透明度与影响力。

关键词:海洋经济 营商环境 海事司法

 

建设海洋强国是党中央作出的事关国家长久发展的重大部署,在当前和未来一段时期,海洋经济仍将是我国最重要的经济增长极之一。据《2019中国海洋经济发展指数》《中国海洋经济发展报告2019》,2018年中国海洋生产总值{C}[1]{C}8.3万亿元,比2011年增长83%,对国民经济贡献率达9.4%。海洋产业结构持续优化,海洋服务业稳定器作用更为显著,2018年海洋第三产业增加值比重达到58.6%。作为最早进行对外开放的沿海省市之一,浙江充分发挥区位优势,以港航、临港工业、渔业等为主要产业类型的海洋经济走在全国前列。近年来,宁波海事法院在浙江高院指导下服务我省海洋经济示范发展和海洋强省建设,以建设国内一流、国际有影响的海事审判机构为目标,不断优化海事司法的便利度,为进一步优化我省海洋经济发展营商环境积累了一些经验。作为2019年全省法院推进三个建设年活动内容之一的浙江法院院长论坛上,宁波海事法院就习近平总书记所作法治是最好的营商环境论述进行了经验分享,随后结合省委三服务不忘初心、牢记使命主题教育活动情况,就我省海洋经济营商环境的法治化建设进行了一系列调查走访。我们发现,随着我省全面扩大开放进入新时期,法治营商的要求不断发展变化,需要海事司法加大研判,针对法治需求提出有力举措。

一、现状与目标:浙江海洋经济基本情况

(一)浙江海洋概况与海洋经济发展现状

1.海洋概况

浙江是海洋大省,海洋资源丰富,区位优势突出,产业基础较好,体制机制灵活,科教实力较强,在全国海洋经济发展中具有重要地位。海洋资源较为丰富。浙江拥有丰富的港口、渔业、旅游、油气、滩涂、海岛、海洋能等资源,组合优势明显,具有加快发展海洋经济的巨大潜力。浙江省海岸线6696公里,居全国首位;可规划建设万吨级以上泊位的深水岸线506公里,约占全国307%,相对集中分布于宁波一舟山港域,是我国建设深水港群的理想区域。面积500平方米以上海岛2878个,数量居全国首位,是维护国家海洋权益、深化对外开放、保护海洋生态的重要载体。近海渔场2227万平方公里,可捕捞量居全国第一。滩涂面积近400万亩,资源开发利用条件良好。滨海旅游资源丰富,海洋文化特色鲜明。海洋能蕴藏丰富,可开发潮汐能装机容量占全国 40%、潮流能占全国一半以上,利用潜力巨大。

2.发展现状

1)国内生产总值情况

据《2018年中国海洋经济统计简报》,2018年全国海洋生产总值83415亿元,比上年增长6.7%。据浙江省海洋港口发展工作会议相关报道,2017年浙江全省实现海洋生产总值约7600亿元,增长12.6%,力争5年内海洋经济总值达1.4万亿。从2017年实际产值来看,距离《浙江海洋经济发展“822”行动计划(2013-2017)》设想有一定差距。经查询省政府网站有关工作报告和统计数据,未找到2018年海洋生产总值数据。

2)主要产业发展情况

2017年,全省共完成沿海港口货物吞吐量12.6亿吨,完成集装箱吞吐量2687万标箱,省海港集团实现营收255亿元,利润40亿元。2018年,港口完成货物吞吐量16.9亿吨,增长6.5%,其中,沿海港口完成13.4亿吨,增长6.2%。宁波-舟山港完成货物吞吐量10.8亿吨,增长7.4%,,自2009年起连续10年居世界首位,集装箱吞吐量跃居全球第三,达2635万标箱,增长7.1%20191-9月,全省累计完成海河联运量2303.8万吨,同比增长34.1%。累计完成集装箱海河联运量138957TEU,同比增长37.7%,其中来往于杭州、嘉兴和湖州的箱量占比分别为33.4%39.0%16.1%,同比分别增长36.4%64.4%67.3%。富春江船闸开闸2073次,过闸船舶共计19451艘次,过闸量总计1218.09万吨,同比分别增长27.4%62.9%。过闸货种前三位分别为石子344.96万吨(35.9%)、黄沙299.71万吨(31.2%)、煤炭240.18万吨(25%)。船舶工业方面,课题组走访调研了舟山、台州、温州等地修造船企业和船东协会,实地了解到2019年全球新船订单锐减导致造船市场行情持续下行,对我省造船业造成巨大压力。就宁波而言,情形与此相仿。宁波海洋经济正处于快速发展阶段,但相比与其他先进城市,海洋经济增长速度较慢,总量规模也有较大差距,尤其是2013年以来,海洋生产总值增速总体呈下降趋势,其中重要原因之一,是以浙江造船厂为代表的明星企业等的倒闭,缺乏支撑海洋经济高速增长的重大项目,海洋高科技产业和服务业发展滞后。2017年海洋经济实现总产值4704.56亿元,同比仅增长4.2%;实现海洋经济增加值(GDP1422.27亿元,同比仅增长6.4%{C}[2]{C}

3)全国方面

2018年全国海洋经济产业发展稳步增长,实现增加值33609亿元,比上年增长4.0%,其中海洋渔业实现增加值4801亿元,比上年下降0.25%,海洋油气业实现增加值1477亿元,海洋矿业、盐业及化工业实现增加值1229亿元,海洋电力业发展势头强劲,实现增加值172亿元,海水利用业逐步加快发展,实现增加值17亿元,海洋船舶工业面临市场需求减弱和航运能力过剩影响,实现增加值997亿元,比去年下降9.8%,海洋工程建筑业下行压力加大,实现增加值1905亿元,比上年下降3.8%,海洋交通运输业实现增加值6522亿元,比上年增长5.5%,滨海旅游业保持较快发展,实现增加值16078亿元,比上年增长8.3%。区域分布上,东部海洋经济圈{C}[3]{C}海洋生产总值24261亿元,占全国29.1%

(二)浙江海洋产业体系发展目标

根据《国家发展改革委关于印发浙江海洋经济发展示范区规划的通知(发改地区[2011]500号)》,浙江海洋经济发展的目标分两步,第一步,到2015年,海洋经济综合实力明显增强。海洋经济综合实力、辐射带动力和可持续发展能力居全国前列,在全国的地位进一步提升。到2015年,示范区地区生产总值突破26万亿元,占全省的34,人均地区生产总值达到86万元;示范区海洋生产总值接近7000亿元,占全国海洋经济比重提高到 15%,三次产业结构为64153,基本实现海洋经济强省目标。第二步,到2020年,全省海洋生产总值力争突破 12000亿元,三次产业结构为54055,科技贡献率达80%左右,海洋新兴产业增加值占海洋生产总值比重达35%左右,全面建成海洋经济强省。大宗商品储运与贸易、海洋油气开采与加工、海洋装备制造、海洋生物医药、海洋清洁能源等产业在全国地位巩固提升,建成现代海洋产业体系。

我省打造现代海洋产业体系主要包括四个方面:(1)扶持发展海洋新兴产业,包括:海洋装备制造业(重点发展宁波和舟山石化成套设备、港口机械设备,杭州和舟山潮汐能设备、海水淡化成套设备,台州海洋环保设备,海盐核电设备,绍兴风电设备等,打造海洋先进装备业基地,形成较强国际竞争力。坚持自主科技创新与中外合资合作并重,推动舟山和宁波在自升式钻井平台、浮式生产储油装置、深水水下采收系统等领域取得突破,形成长链条、大配套能力,建成我国重要的海洋工程装备基地)、清洁能源产业、海洋勘探开发业等;(2)培育发展海洋服务业,包括涉海金融服务业(积极运用金融租赁方式提供信用支持,拓宽船舶制造和航运企业融资渠道,深化银企合作,推进完善海域使用权抵押贷款业务,等等);航运服务业(船舶交易、船舶管理、航运经纪、航运咨询、船舶技术、海事仲裁等);涉海商贸服务业;海洋信息与科技服务业(涉海咨询评估、知识产权、会展广告,以及海洋气象、海事服务等)。(3)择优发展临港先进制造业,大力发展以船舶工业为重点的临港先进制造业,集中建设舟山船舶产业基地和宁波高附加值船舶及装备、温州一台州特种船舶及船用设备、杭州一嘉兴运动休闲船艇及大型船用装备等制造基地,推进船舶企业联合、重组,培育一批具有较强国际竞争力的企业,形成现代船舶产业链。(4)提升发展现代海洋渔业。海洋捕捞和海水养殖业。加强渔业资源调查研究,科学控制近海捕捞总量和强度,优化海洋捕捞结构。积极发展远洋渔业,加强远洋渔船更新改造和远洋渔场开拓,完善配套服务体系,建设舟山现代远洋渔业基地。优先发展高效生态海水养殖,建设一批生态型水产养殖园区。

2013年,浙江省政府办公厅发布《浙江海洋经济发展“822”行动计划(2013-2017)》,作为今后五年发展海洋经济的主要载体和抓手,提出扶持发展8大现代海洋产业,培育建设20个左右海洋特色产业基地,每年滚动实施200个左右海洋经济重大建设项目。经过努力,到2017年,全省海洋生产总值接近9000亿元,占全省GDP的比重力争达到18%,其中海洋新兴产业增加值占海洋生产总值的比重达到32%以上,海洋经济综合实力明显提升。展望到2020年,全省海洋生产总值力争达到12000亿元,占全省GDP的比重力争达到20%,其中海洋新兴产业增加值占海洋生产总值的比重达到35%,建成现代海洋产业体系,实现海洋经济强省目标。

近年来,面对经济增速放缓和经济转型升级的新常态,在党的十八届五中全会提出的新发展理念指引下,党中央不断部署加强海洋功能区划编制,推进供给侧结构性改革,加大陆海统筹,部署督察海洋生态环境保护工作,我省逐步淡化对海洋经济GDP的数字要求,转而向落实自由贸易试验区战略、大湾区大花园大通道大都市区方面发力,例如我省2015年提出的七个万亿产业并无海洋产业提法,其中信息、环保、旅游、金融和高端装备制造均与海洋有关。后又提出四个强省”“六个浙江,为推动海洋强省建设向更高水平迈进指明了新航向。

二、需要与供给:海事司法优化浙江海洋经济发展营商环境的探索

海洋经济的特点决定了政府宏观引导支持至关重要。投入大、回报周期长、不确定风险多、同质化竞争激烈、对海洋环境影响大等因素,制约着海洋经济的自发成长。就浙江而言,海洋经济中民营资本活跃,容易形成一窝蜂的短期逐利现象,一旦市场过热则引发倒闭潮。因此,为浙江海洋经济发展营造良好的营商环境,是一项非常复杂的系统工程。首先在政策制度和执行上,省委省政府要科学谋划我省海洋经济发展战略、精准部署海洋经济发展计划,在海洋资源统筹配置、市场主体准入和风险监管、简政放权最多跑一次、信用惩戒等方面制定有力措施,组织省里相关部门、沿海地市抓好贯彻落实;其次在海洋经济主体方面,要深刻认识海洋产业发展特点、趋势乃至规律,按照经济规律进行投资生产和经营,努力从传统海洋产业向战略新兴产业、先进制造业和高附加值海洋服务业发展。最后在纠纷预防和化解层面,司法机关要提供公正便捷的司法救济,这也是我们研究的重点。

(一)海事司法环境与海洋经济发展存在密切关联

海事司法包括对海事纠纷的多种解决方式,以海事审判为主,海事渔事及行政调解、海事仲裁等其他方式为辅,其中海事司法具有终局性、权威性的特点。海事司法是我省海洋经济发展的软环境优势,具体体现在如下方面:

1.海事纠纷数量是海洋经济发展的法治晴雨表

根据我国海事诉讼特别程序法和有关司法解释规定,海事纠纷由海事法院专门管辖。2012年以来,浙江海事纠纷从原来的2000件左右迅猛增长至4000件以上,2015年更是突破7000件,收案标的额破百亿,2019年逐步下降至5000多件。纠纷迅猛增长的背后是2008年起国际金融危机的渐次影响,引发造船业产能、航运业运力过剩,大量造船、航运企业因债务涉诉,引发一系列船舶建造、扣押拍卖、融资借款、船员工资纠纷。近两年,随着一带一路建设深入,全面开放新格局不断完善壮大,对外贸易稳中有进,航运市场逐步复苏,纠纷呈明显回落趋势。

2.海事司法工作格局是海洋经济发展的法治支撑架

1992年最高人民法院在我省设立宁波海事法院以来,我院先后在温州、舟山和台州设立海事法庭,院本部+派出法庭的审判布局对应了我省海洋经济发展核心示范区和重点沿海海岛区域。派出法庭主要负责审理和执行当事人均位于辖区的案件,院本部则负责审理其他案件,还在2016年前集中审理我省所有的一审涉外涉港澳台海事案件。为规范工作标准,我院建立了覆盖所有诉讼流程的业务制度,基本实现了海事案件的规范化。如果没有海事法院及派出法庭的设立与分工,与不同地区均有管辖连接的海事纠纷可能分散在沿海基层法院,将出现涉海企业群众择地起诉、法院办案标准不一、司法公信力受挫等问题。

3.海事司法裁判质量是海洋经济发展的法治助推器

海事法院作为专门法院,专业性一直是法院建设的重中之重。发生在海上的海事纠纷在案件性质、管辖、法律适用、审判程序、船舶处置、债权受偿等方面均与普通的陆上民商事纠纷存在较大差别。为确保正确认定事实和适用法律,浙江省高级人民法院和宁波海事法院自1998年以来在全省法院率先建立二审发回重审、改判案件分析交流机制,至今已有20余年,就上百件案件涉及的法律问题进行沟通并达成一致意见。通过努力,我省海事裁判标准基本形成完备体系,在我院一审判决上诉到省高院的案件中,改判比例常年在5%左右,远远低于一般的民商事案件的改判比例。

4.海事执行是实现海洋资源有序流转的法治分流管

海洋资源的有序流转,离不开海事司法这一重要领域。海上工程、船舶修造工程因缺乏后续资金等原因停工,此类在建工程的处置涉及施工方、材料经销商、建造方、投资者多方权益,协调难度较大,往往需要通过司法拍卖方式处理。船舶因货源波动、融资风险等因素无法经营,债权人诉至法院,亦有可能借助司法拍卖公开处置船舶,实现运力转移。渔船作为基本的渔业生产工具,是满足涉渔债权的最主要财产,亦是海事法院强制执行的主要对象之一。由于船舶扣押与拍卖属于海事法院职权,地方人民法院在受理造船、航运企业破产案件后,对确需拍卖的船舶,一般会委托海事法院进行拍卖。

(二)我院优化海洋经济发展营商环境的主要工作情况

构建法治化的海洋经济营商环境,首先要解决评价标准的问题。国务院推进政府职能转变和放管服改革协调小组优化营商环境专题组2019年第12期优化营商环境简报刊发了最高人民法院提供的优化营商环境在行动(8——执行合同篇,该材料指出执行合同是世界银行营商环境评价指标之一,也是主要关于司法制度和诉讼程序的指标。2019年世行报告中,我国执行合同指标得分为78.97分,在全球190个经济体中排名第6,继续保持全球领先水平。最高人民法院提炼和介绍了北京、上海法院在提升司法程序质量指数得分和进一步提高审判工作效率的经验做法。在20191024日发布的《全球营商环境报告2020》中,我国排名从去年的78位跃升至46位,进一步跃升至31位,得分77.9分,连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体,其中执行合同排名提升1位至第5位,办理破产排名提升10位至第51位。同时,我省海洋经济、海事纠纷和海事司法又有其自身特点,需要统筹把握相关因素,制定有针对性的工作措施。2015年以来,我院在作出工作部署时重点从如下方面构建法治化的海洋经济营商环境。

1.服务保障浙江自由贸易试验区建设

2017年,我院出台为中国(浙江)自由贸易试验区建设提供海事司法服务和保障的意见,提出明确目标定位,精准对接自贸试验区建设司法需求,预判保税燃料油供应涉诉风险,依法服务保税燃料油供应基地建设,关注新型涉油海事纠纷,依法助推油品储运业务健康发展,延伸司法服务,依法保障国际海事服务基地逐步由中低端向高端转型发展,助力金融创新,依法保障航运金融市场有序发展,关注航运保险,依法保障航运保险服务能级提升,重视安全风险防范,依法维护安全生产秩序等办案要求,提出完善海事审判机构、总结提炼裁判规则、提升司法公开和推动海事纠纷多元解决等工作机制要求。

自意见出台以来,我院自贸区审判工作进入加速期,得到舟山人大常委会的充分肯定。2018327日上午,我院自由贸易试验区海事法庭授牌成立,在原收案范围内新增涉外涉港澳台海事海商案件。海事法庭多次走访舟山群岛新区海洋产业集聚区管委会、舟山群岛新区海洋产业集聚区,介绍我院司法保障意见以及对自贸区案件类型的预判及可能面临的法律问题。528日,自由贸易试验区海事法庭受理挂牌成立后首起涉台(同时含有涉港、涉外因素)案件,台湾地区企业通过向该法庭申请扣押涉嫌在台湾地区海域触碰防波堤的巴拿马籍船舶而向我院起诉,体现了对祖国海事司法公信力的认可。完成调研课题《全国涉自由贸易试验区海商海事案件审判大数据专题分析(2015-2017)》,荣获最高人民法院组织的第三届司法大数据服务政府机关决策组二等奖。主动支持构建海事纠纷多元化解机制。走访舟山市保税船用燃料行业协会调研诉调合作事宜,与海仲委浙江自贸区仲裁中心、舟山市贸促会就诉仲、诉调衔接和多元化解纠纷机制问题进行探讨,联合舟山市司法局落实人民调解诉调衔接和协商海事行政争议调解,形成广泛共识。为健全破产与海事诉讼的衔接,海事法庭与舟山市中级法院自贸区法庭联合出台工作纪要,对破产衍生诉讼的管辖原则、被扣押船舶的协同处置、船舶拍卖所得价款应优先支付扣押、保管、拍卖船舶等合理费用、海事海商案件执转破渠道达成一致意见,这是我省法院首次就海事诉讼与破产案件的协调出台业务指导意见。

2018年,我院紧紧聚焦一带一路统领的全面开放新格局,制定关于为我省构建全面开放新格局提供海事司法服务保障的实施意见并举行新闻发布会,发布实施意见和10个典型案例,意见提出妥善办理海事特别程序案件,体现海事法律特性和善待海员理念,注意沿线国家当事人文化、法律背景差异;建立覆盖海上货物运输、货运代理、航次租船等纠纷类型典型案例库;在夯实海事海商审判的基础上,积极争取上级法院支持,调研解决海事行政审判收案范围偏窄、职能发挥受限等问题;建设具有海事审判特色的诉讼服务中心和专门平台,全面推进互联网+审判;支持中外海事司法鉴定机构、大宗商品及保税油等领域专业人士参与海事纠纷实质性化解,提升海事裁判公信力,探索设立自由贸易试验区海事法庭英文网站。一年多来,服务全面开放新格局取得新进展,发布涉滞箱费、涉外渔船碰撞、涉外船舶触碰等案例库及裁判要旨综述,其中涉滞箱费案例综述系对全国海事法院案例的筛选与提炼,对于指导类案审理裁判、指引市场主体减损维权具有较强参考价值。发布中英文海事诉讼指南,为外籍企业、船员到浙江寻求海事司法救济提供详尽的引导释明。在案件审理中,积极适用香港特别行政区有关规定和英国法判例。我院门户网站增设英文版,突出国际性和实用性,介绍我院典型案例和裁判观点,受到涉外海事法律服务界和国外航运企业广泛关注。

2.积极参与国际海事司法中心建设

2017年,最高人民法院国际海事司法浙江基地获得批复,我院同年出台关于积极参与国际海事司法中心建设的实施规划,提出未来五年的四个目标:(1)建立健全一套科学有效的海事审判工作机制,不断提升海事审判质效,实现司法决策过程透明高效、裁判说理充分深入、权益保护平等统一,树立良好公信力,彰显司法权威。(2)深度构建一个以精品裁判发布为中心的多方位对外宣传体系,输出浙江司法经验与智慧,以参与和推进国内、国际海事规则制定、完善为载体,努力争取海事争议解决话语权。(3)培养造就一支纪律严明、作风扎实、懂法律、懂英语、懂专业、站在国际海事司法理论和实践前沿、能够参与国际交流的高素质复合型法官队伍。(4)积极打造一个全面覆盖、移动互联、跨界融合、深度应用、透明便民、安全可控的信息化平台,建成网络法院”“阳光法院”“智慧法院20191016日,国际海事司法浙江基地在我院挂牌,浙江基地承担的最高人民法院司法研究重大课题顺利开题。回顾两年多的工作,我院国际海事司法中心建设取得了初步成效,审结全国首例海事刑事案件,于2019年继续试点审理三起涉海洋自然资源刑事案件,6起案例入选2016年度、2017年度、2018年度全国海事审判十大典型案例,占总数的20%,居各海事法院前列。我院一审并经最高法院再审的一起案件入选最高人民法院指导案例,是我省首个海事方面指导案例。聘任首批智库专家,成立东海海法研究院,承担第二十六届全国海事审判研讨会,组建英语翻译团队参加国际海商法研讨会并使用英文发言交流,在我院开展的三服务与主题教育活动中,我院班子成员到全省造船、行业企业、律师协会、主管机关等走访调研,听取对我院工作意见建议,普遍反映海事法院专业性强,办案公正廉洁,这些充分体现了我院积极参与国际海事司法中心建设取得的成绩。

3.坚决打赢船舶执行难硬仗

围绕海事请求提起的海事诉讼以及胜诉判决的执行,重点始终在于船舶这一特殊动产。20171月至20196月,我院实际扣押船舶214艘、拍卖成交船舶135(总成交金额约15.8亿元),数量位居全国海事法院前列,为我院用两到三年基本解决执行难攻坚工作奠定了坚实的基础。在集中指挥、分组协作、快速扣押基础上,积极探索创新船舶扣押处置机制,结合《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)中关于财产报告的规定,要求对于被执行人所有或光租的船舶未能掌握下落的,在送达扣押法律文书的同时向被执行人发出《报告船舶动态及责令停航通知书》。被执行人拒不报告或不按通知要求停航的,在10日内予以罚款、拘留,未经许可开离扣押地或非法处置等抗拒执行行为的,依法处以拘留或移送公安机关追究刑事责任。对接商船、渔船船舶鹰眼系统和宁波港口物流信息系统,健全完善船舶信息交流,提高船舶执行查控处置力度,解决船舶查扣难、监管难、处置难问题。100%推进网络司法拍卖,开展船舶拍卖日”“船舶拍卖周等活动,集中挂网拍卖。大力争取地方党委、政府的支持开展执行攻坚联动,联合台州23 家单位成功执结东方晟龙轮强制卸货案,使4000 余万元被非法扣留的石榴石回归外商。这起全国首例海上锚地卸货移载强制执行案,作为浙江省唯一案例入选2019 年度全国人民法院十大执行案件。

三、困难与建议:海事司法为海洋经济发展构建良好的法治环境路径探析

海洋经济发展是一盘大棋,对法治环境的要求既有永恒不变的一方面,如公正、效率、便捷,也有因时而动、顺势而为的特质。在深入领会省委、省政府和上级法院有关政策部署,尤其是高质量完成浙改办发〔201939号《浙江省优化营商环境提升执行合同质效行动方案》工作要求,参与和支持沿海地市发展海洋经济的重大项目建设的同时,有必要发挥海事司法的主动性,先结合海事审判工作特点与实际,就当前制约法治营商环境提升改善的问题,边研究边破题边推动,以求达到以点带面的效果。

(一)海事司法优化营商环境保障存在的困难

在总结经验、看到成绩的同时,要实事求是地分析海事法院在优化海洋经济营商环境方面还处于大而粗的阶段,距离精细化、品牌化尚有不小差距。

1.审判职能不彰,特色亮点不多

优化营商环境,首要是考虑环境对经济发展的影响,而发展是党委政府的中心工作之一,只有围绕发展重点才能融入到党政中心大局当中。虽然我院海事案件数量在全国海事法院前列,但是除自由贸易试验区海事法庭与当地关系较为密切以外,院本部和其他派出法庭的审判工作,与党委政府中心工作结合的紧密度不够高。一方面,对于省委省政府、沿海地市党委政府对海洋经济发展的重大决策部署,海事法院不够关注,也缺乏参与的渠道;另一方面,对于海事法院的审判工作,因为案件与党委政府中心工作关联度不高,得不到地方的高度重视。客观原因是,传统的海洋支撑产业,如船舶修建造行业,仍处于落后产能向先进产能转换过程中,面临的发展困难多,受融资、订单、技术因素重重制约,不可能依赖政府扶持迅速转型,新兴的海洋产业仍处于培育和发展过程当中,进入门槛较高,管理模式更加规范,涉诉纠纷极少发生。主观原因则是,对海事审判职能的认识相对保守。自2017年审结全国首例海事刑事案件以来,不论是我院干警,还是其他海事法院,对于今后继续推进海事刑事审判工作,或多或少都有所犹豫,从而迟迟没有新的海事刑事案件在海事法院受理。虽然提出积极参与国际海事司法中心建设,但是在平台建设、典型案例培树、人才培养等方面,视野不够宽广,停留在自我经验总结、被动式邂逅阶段,人才培养与干部使用不协调。

2.海事纠纷多元化解机制不够完善

海事纠纷目前主要依靠海事司法解决,诉前的行业调解、人民调解情况不容乐观,这可以从司法确认、海上人身损害责任纠纷案件数量中得到体现。人民调解一般针对海上人身损害纠纷,如调解成功则无需进行诉讼。根据浙江海事局公布数据{C}[4]{C}2014-2018年浙江沿海水域一般等级及以上事故造成死亡失踪人数为223人,同期我院受理的海上人身损害责任纠纷达676件,虽然该数据包括部分当事人重复起诉、责任人追偿产生的纠纷,以及虽然发生人身损害但尚不构成一般等级事故的情形,但是受害人直接起诉雇主或侵权行为人的案件占主要部分,这表明海上人身损害责任纠纷的人民调解仍有较大的发展空间。从司法确认案件数量来看,人民调解与海事诉讼的对接从微弱向重点突破转变。2014-2017年,我院受理的司法确认案件仅66件。2018年则受理149件,绝大部分是象山县石浦镇人民调解委员会调解的人身损害案件,其他地区的人民调解案件鲜少申请司法确认。行业调解方面,海事仲裁机构、宁波国际航运仲裁机构的调解均存在推广困难,当事人基于费用和效率因素考虑,更希望法院组织调解,而非通过法院委托仲裁机构调解来化解纠纷。海事仲裁方面,我省海事仲裁机构刚起步设立,短期内不足以成为纠纷化解重要力量,对海事纠纷多元化解影响力尚有待加强。

3.海事审判布局不够优良,企业群众诉讼时有不便

建院以来,在省高院和相关地市大力支持下,我院先后在温州、舟山和台州设立派出法庭,基本实现沿海主要港口城市设立常驻审判机构的目标。近年来我院派出法庭先后在温州洞头、舟山嵊泗、岱山等地开展巡回审判,采取预约就地开庭、上门审理、车载法庭等方式,有效缓解了空间距离远的问题,受到当地群众普遍欢迎。随着我省对改革开放再出发,部分地区企业对高质高效海事司法的需求与海事巡回审判点不足的矛盾有所加大。有的嘉兴、湖州等地企业选择在上海解决海事海商纠纷,有的义乌货代企业因对海事诉讼不熟悉、到宁波诉讼不便等因素被迫选择其他成本更高的救济渠道。

4.海事执行的功能发挥有制度制约

主要体现在三个方面:一是执行与破产衔接方面。由于海事法院不受理破产案件,导致海事执行与海事破产难以有效衔接。部分航运企业及实际控制人身陷担保链,作为核心资产的船舶被强制扣押和拍卖,企业难以通过破产方式进行重整、清算。二是专门执行与一般执行方面。海事法院的无优先权的普通海事债权与船舶有关,可以参与船舶拍卖价款分配,而债务人在地方人民法院的民间借贷债务案件难以参与分配,降低了地方人民法院对海事执行工作的配合支持力度,三是打击拒绝执行犯罪方面。除个案外,海事法院不受理刑事案件,对于被执行人的暴力阻扰行为,难以通过刑事责任予以追究。

(二)优化法治保障的若干建议

1.推进海事诉讼制度改革,让海洋法治环境因素从分散走向聚拢

1)坚定推进海事审判三合一”.新一届院党组经认真研究后明确工作思路,必须有序推进海事刑事审判工作,牢牢把握我院试点审理首例海事刑事案件的优势,得到省高院大力支持。推动这项工作,对海事法院长远发展有深远影响。没有刑事案件管辖权,海事审判对国家主权的保护停留在民事主体之间的民事权益之争。在民刑交叉时,难以调和案件审理,导致民事案件不得不中止审理。20191月,省高院联合省司法厅在我院召开海事行政审判工作推进会,翻启了我省法院进入海事行政案件集中管辖的新篇章。海事法院要抓住有利时机全面推进海事行政审判工作,积极推动海事行政争议调解中心的实际运转,打造具有浙江海事司法特色的金名片,努力让浙江海事行政审判工作走在全国前列。综上,争取在我省取得海事刑事案件管辖权(尤其是拒执犯罪),巩固海事行政案件管辖,将极大夯实海事审判根基,为落实海事海商案件专门管辖提供支持。法治要素的齐聚,将便于国内外涉海企业与群众对浙江海事司法有较为完整的了解,更加安心进行投资与经营活动。

2)探索推进海事破产审判。破产是衡量营商环境的重要指标。由于不办理破产案件,我院很多工作难以展现应有的长效。在我院走访调研过程中,有的主管部门提出造船企业因无力经营停业后未能通过正常的破产程序实现资源流动,而海域使用权尚未到期,导致大量的海岸线资源处于闲置状态。如果造船、航运企业的主要资产是船舶或在建船舶,在该企业资不抵债时,债权人申请扣押和拍卖船舶,此时如果从企业破产角度,可能已经符合执行转破产的条件。但是,海事法院没有推动企业破产的积极性,因为申请执行人能够从船舶拍卖价款中受偿,没有必要申请企业破产,于是海事法院在拍卖船舶、组织债权人分得船舶价款后执行完毕。至于企业尚有的附着有抵押权的海域使用权、码头、厂房,则因相关纠纷不是海事纠纷,由地方法院负责审理和执行。此时,企业的核心优质资产已经处理完毕,破产重整希望渺茫。如果由海事法院负责办理此类企业的破产案件,那么可以及时发现企业涉诉和债务情况,进而判断破产情形是否出现,一揽子处理海事债权和非海事债权。对于符合条件的企业,借助政府招商引资、股东增资等方式进行破产重整,促进新旧动能转换。

3)监督促进海事行政机关依法治海。随着海事行政审判正式纳入到全省行政审判工作格局,要在定规范、办夜学、育专才、设讲坛、促联动等的基础上,主动宣传海事行政案件专门管辖制度以及非诉执行制度功效,与沿海地市中院、基层法院行政审判庭以及涉海行政机关积极沟通情况,逐步形成规范高效的海事行政审判工作机制。

2.抓住我省人民法庭工作发展机遇,优化我省海事审判布局

1)善于研判和应对新的海事司法需求。展望未来,浙江海事审判布局的优化还有较大的空间,在地区分布上,以杭州为核心的跨境电商交易进入成熟期,钱塘江中上游航道全线通航,长三角一体化上升至国家战略,我省近期批复宁波、温州海洋经济发展示范区建设方案,与跨境电商、江海联运、海洋开发利用、海洋生态保护等有关的海运、海事、海洋纠纷可能增多,有设立海事派出法庭或巡回审判庭(点)的现实需求。同时要看到,在同一区域,海事纠纷在总量上可能与普通民商事纠纷相比要少一些,但是如果事关省市发展大局,有明显增长态势,亟需海事司法的服务保障,那么应当提高前瞻意识,及时谋划法庭布局。

2)珍惜难得的法庭工作发展机遇。20194月,浙江省委车俊书记主持召开省委深改委会议,审议通过了《浙江省改革和优化人民法庭布局加强人民法庭建设的实施意见》。89日,省高院召开第六次全省人民法庭工作会议,省委常委、政法委书记王昌荣出席会议并讲话,充分体现了省委对我省法庭工作的重视。我院派出法庭格局成型于2007年,距今已有12年,与一带一路建设、大湾区经济、诉源治理等不相适应的矛盾日渐显现。要主动落实省委要求,把握好新设法庭的标准、条件和进度,除论证内陆无水港新设法庭的方案以外,还要重点推进专业法庭建设,如多式联运、海洋开发利用和环境保护等。在方案基本成熟后,争取最高法院民四庭、省高院相关部门以及当地党委政府支持设立正式的派出法庭,实现人员常驻。

3.推广和落实跨域立案和移动诉讼平台,让航运企业、船员渔民足不出户开展诉讼活动

1)落实好跨域协作机制。在加强诉讼服务中心建设的基础上,重点推进海事纠纷的跨域立案工作。与普通法院之间的协作不同之处是,非海事纠纷在不同基层法院审理,在案由、法律关系性质、法律适用、判决结果、能否上诉等方面基本是一致的,而海事纠纷如果在地方法院立案受理和审理,则可能在上述方面有完全不同的结果。所以,一定要注意与普通法院立案部门及人员的沟通,主动传递海事诉讼管辖制度的特点与新进展,通过传统的走访座谈以及新媒体渠道通报协作情况和典型案例,让相关中院和基层法院感受到这项工作的重要性。在跨域立案协作基础上,要逐步把保全、送达、执行等事项纳入到跨域协作范围,进一步减少我院跨地市长臂管辖带来的人力物力损耗,构建系统化、常态化、制度化的协同联动机制。

2)进一步推广移送微法院。根据《浙江省优化营商环境提升执行合同质效行动方案》,我省法院在推进最多跑一次改革中要努力实现网上立案率不低于50%,当场立案率不低于90%的目标,目的是让数据多跑腿、当事人少跑腿。以中国移动微法院为代表的浙江法院智能化建设平台,可有效解决时间不同步的问题,这极为适合出海时间长、次数多的船员和渔民。同时通过手机移动端参与诉讼,对于广大中小航运企业而言,诉讼成本将更低。根据纠纷特点,可以在船员劳务、海上人身损害、海上货运代理等纠纷领域重点推广移动微法院,争取达到90%以上使用率。

4.创新发展新时代海上枫桥经验,让法治营商环境建设与相关地市平安法治建设深度融合

1)不断丰富海上枫桥经验的内涵。在纠纷类型上,随着海事法院审判职能的有序拓展,以侵害渔业资源、海洋生态环境为代表的涉海犯罪行为,以违法用海为代表的海事行政处罚、非诉行政执行案件,均有可能进入海事法院审理解决。在管辖地域上,海事纠纷不再局限于发生在海上的海事纠纷,根据2016年《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》,海事法院可受理污染海洋、通海可航水域环境、破坏海洋、通海可航水域生态责任纠纷案件,纠纷原因包括陆源污染等各种污染源{C}[5]{C}。诉讼参与方面,海洋环境监察机关系海上污染纠纷案件的法定诉讼主体,检察机关就陆源污染{C}[6]{C}和海洋资源损失提起的诉讼时有出现,体现了海事司法对海洋环境诉讼维权的鼓励态度。在船舶修造纠纷领域,海事法院以往仅审理建造双方的合同纠纷,根据2016年的新规,船舶关键部件和专用物品的分包施工、委托建造、订制、买卖等合同纠纷案件也属于海事法院管辖,船厂因为定制的发动机不合格被起诉或者向船东承担赔偿责任后,就发动机质量向卖方提起的诉讼也属于海事法院专门管辖的海事诉讼,该司法解释还规定当事人提起的民商事诉讼、行政诉讼包含本规定所涉海事纠纷的,由海事法院受理。这些充分体现了海事司法的职能范围从海上、港口扩展到关联领域。这进一步丰富了我院打造的海上枫桥经验的内涵,也让海事审判有更多端口对接沿海地市平安治理工作。

2)要在平安治理大格局下推进海事纠纷多元化解。以往实践表明,海事司法虽然是海事纠纷化解的最后一环,但是很难依靠自身能力将纠纷分流到行业调解组织和仲裁机构。在新的时代背景下,我院各部门尤其是派出法庭要继续强化诉源治理、守土尽责观念,积极融入当地平安治理工作大格局,在党委领导、人大政府及相关部门支持下,与当地人民调解、行业调解、商事调解等其他矛盾调处组织以及仲裁组织、公证机构的工作对接互动,支持在我省重点涉海行业尤其是新兴行业创建行业调解组织,推广应用在线矛盾纠纷多元化解平台,就近就地开展纠纷化解、法治宣传,使海事纠纷多元化解成为当地平安治理工作的重要内容。

5.面向国内外传播浙江海事审判规则和经验,提升海事司法的透明度与影响力

1)注重审判经验和裁判规则的提炼。每一次公正裁判,对于市场主体而言,那就是一份宣言、一份信心。没有比公正的裁判对于营商环境的改善更具有引领作用,也没有比不公的裁判对于营商环境更具有破坏作用。企业对裁判是否公正往往是依据一些间接的信息,比如朋友打官司有理没理、有没有得到法律保护,有一定的盲从。2019年以来,我院就涉美航运纠纷态势组织调研座谈,就航运企业、港口企业编发风险提示手册,主动帮助企业预防应对中美贸易摩擦带来的影响,直观地告诉企业哪些行为是违法、不能做的,做了法院会如何裁判,让涉海企业对海事裁判公正性有了更多感受。今后要继续坚持问题导向,瞄准企业需求,全面梳理总结相关典型案例,培育市场主体的规则意识和发展信心。

2)充分利用各种平台宣传展示浙江海事审判精品成果。创建有较强国际影响力的海事司法中心,是今后一段时期海事审判工作的目标。作为浙江唯一的海事法院,我院将继续开窗透气,推动成果展示和互动交流,重点抓好国际海事司法浙江基地、英文版门户网站和翻译团队建设。充分发挥我院案件数量居全国海事法院前列、案件类型丰富、新颖疑难案件较多的优势,全力打造中国海事司法案例平台,在现有涉外海事纠纷案例库与类案综述基础上逐步构建门类齐全的典型案例库,重点推介我院典型案例。通过与大连海事大学共建东海海法研究院、与中国人民大学共建“‘一带一路海事司法研究基地、开设海派讲坛邀请北京、上海、香港等地知名专家学者和上级法院、本院资深法官讲解域内外立法、司法状况和典型案例,凝聚最新权威成果,做强翻译团队和英文网站,积极参与国际海事司法和国内涉海重要法律、司法解释修(制)定,在国际海事司法领域传递浙江观点与智慧。



[1]{C} 是海洋经济生产总值的简称,指按市场价格计算的沿海地区常住单位在一定时期内海洋经济活动的最终成果,是海洋产业和海洋相关产业增加值之和。

[2]{C} 农贵新、傅叶庭:习近平海洋强国思想及其对宁波的指导意义,载《三江论坛》2019年第2期。

[3]{C} 指由长江三角洲的沿岸地区所组成的经济区域,主要包括江苏省、上海市和浙江省的海域与陆域。

[4]{C}本部分数据来源于浙江海事局《2018年度及第四季度辖区水上安全形势分析报告》、浙江海事局与宁波海事法院《浙江沿海水域水上交通事故防范与海事纠纷化解情况(2013-2017)》。

{C}[5]{C} 张勇健、王淑梅、余晓汉:“<关于海事法院受理案件范围的规定>的理解与适用,载《人民司法(应用)》2016年第10期。

{C}[6]{C} 2008年广州海事法院审理的广州市海珠区人民检察院诉陈忠明水域污染损害赔偿纠纷案,该案发表于宁波海事法院内部刊物《海事司法论坛》2010年第1期。


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